“问题”是指文件内容所反映的某方面的工作问题或涉及的人物、事物等。同一问题的文件可以合组一卷。具体说还可分两种情况：一种是针对和反映某一具体人物、事物、工作问题或处理某一案件的文件，它们之间的关系密切，必须组合为一个案卷（或几个分卷），一般不宜拆三另按其它方法组卷。另一种情况是属于同类性质（如干部教育）问题的文件，它们之间的联系往往没有前一种情况那样密切，可以组成一卷，也可以按其它特征组卷。由于机关工作总是贯彻有关的方针政策，处理与解决一定的问题，可以说它所形成的文件都是围绕着一定的问题而产生的，所以按问题组卷是一种很自然的最常用的方法。同时“问题”的含义广泛，可大可小，因此按问题组卷的方法，在具体运用中又有很大的灵活性。